最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第3条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。

[46]余凌云：《行业协会的自律机制》，载《清华法律评论》第2卷第1辑。复查费用由有责方支付。

与之相反，在没有足球协会的情况下，出面组织足球联赛的将有可能是电视公司或娱乐公司，因此，根据要不是法则，足球协会行使的并非是公共权力，不应受到司法的审查。成千上百的人的职业依赖于该项活动，如赌注播录、培训以及促成交易的活动等。[35]根据胡伟、杨安华的研究，1997年之前，美国公共服务合同的外包比重呈有限增长趋势，而1997年之后，合同外包比重呈下降趋势，出现了一种民营化的逆向运动，即政府将以前外包了的公共服务收回而重新由政府提供。[38]杨林宏：特别权力关系理论研究，载《法学论坛》2001年第4期。但在某些情形下，该决定虽不对外产生效力，但会对相关第三方的权益进行处置，或对其权益产生不利影响，此时可以赋予受到不利影响的第三方申请复议的权利，该类行为可以纳入行政复议的受理范围。

以建筑行业的施工图设计文件审查为例，2000年《建设工程质量管理条例》第11条规定：建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。因此，法院认为这一组织的行为应接受司法的审查。[1]我国宪法也有此功效。

此外，除却政府还贷公路，收费公路所收取之费并不是公法上谈及的费用的征收，笔者更倾向于认为经营者通过经营获取价款的行为。和一般的行政征收不同的是，所收取的费用去向是偿还贷款、集资款或用于公路建设，而不是直接上缴国库。给予补偿的表述较为模糊，对于补偿的限度不得而知。因此，应在承认并尊重收费公路存续正当性的基础上，明晰规制收费公路的科学路径，以消解民众的质疑与抵触。

进一步追问：对公路经营者补偿应当采取何种标准？在我国大多数学者主张应采取公平补偿原则或合理补偿原则。政府还贷公路是典型的行政内的私主体辅助行政行为的表现，即公行政以私法契约，取得其行政活动所必须之物品（例如以买卖、租赁、承揽契约等，取得文具、车辆、土地、办公场所）[14]。

国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。（二）受让方擅自转让全部和部分收费经营权。诚然，初级阶段的国情为收费公路存续提供了空间，宪法层面的列明为其发展拓宽了正当性解构理路。国家就是为人的手段,决没有自身目的。

这在一定意义上，透视了任务执行主体由国家到私人之转换过程，以及行政主体与私主体之间的合作关系的达成。从平等保护的性质而言，首先是作为客观法规范而存在的，即要求行政主体之行为应符合恣意禁止原则，亦即行政权的行使，不论在实体上或程序上，对于相同事件应为相同处理，对于不相同的事件，不得为同一处理，且除非有合理、正当的理由，不得为差别待遇。同时对货车节假日免费，可以有效增加商品流通、平抑物价。诚信原则具有双面性，不但拘束行政机关，人民亦受有拘束。

在这一过程规制中，应首推公民参与理论——民主取决于民众是否参与到公众事务中来[37]。我国《收费公路条例》第3条规定，公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。

从前文的剖析来看，收费公路似乎是此次《方案》的受害者，不但没有政府层面的物质性补偿回应，也无直接有效的公开透明以及理由说明等形式化安抚之举。把握事物的本质也就把握了事物的基本规律，便可掌控事物的内核与方向。

即便是因公共利益，需要变更合同内容，应随之赋予公路经营者相应的补偿请求权。加之，部分经营性公路的经营者不法的收费行为，[32]使其前景更为堪忧。除政府还贷收费公路采取贷款修路，收费还贷的政策以维系必要的公路建设开支外，由国内外经济组织经营的收费公路，是许诺投资者可一定程度上营利。如从20世纪80年代以来，随着经济与社会的发展，一些单行法律、法规相继规定了特定领域的补偿问题，[33]并且，我国2004年《宪法》修正案中明确规定了国家为了公益的需要，可对私人财产进行征收或征用并给予补偿，自此国家补偿制度以根本大法的形式确定下来。需要说明的是，经营性公路与政府还贷公路因涉及的法律关系的不同，而应当区别对待。从基本法理上来讲，必要的抑或是基本的，哪怕是最低限度的程序保障是应当具备的，否则，法治的应有之义会因程序的缺位而难以周延。

而现实的困境是，准入门槛过高、资本回收周期长、贷款修路、收费还贷的政策依赖、地方政府宁国勿民的思想、民众感性的抵制以及媒体的煽风点火等，导致经营性公路的发展步履维艰。尽管规范中有向企业、个人集资建设公路的美好愿景，但实践中，多由于计划经济体制的影响，私主体融资极为有限。

《湖南省行政程序规定》第93条。退一步讲，即便基于经营性公路经营者的地位的特殊性，或者假定此次牺牲行为成立，也应给予其正当、足量的程序保证。

毋庸置疑，从公路使用者和国家而言，该《方案》关乎民生，致力公益的。由此概念可析出两点要义：其一，贷款修路、收费还贷与统贷统还的政策表明国家——主要是指省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门——对政府还贷公路的监管职责，而贷款还款的责任主体是依法设立的法人组织，从性质上而言，隶属于法律法规授权的组织。

该种论断是经不住推敲的。从《方案》生成进程来看，并没有经过充分的论证、征求意见、公众参与以及必要的政策先行试验等程序，而是没有任何征兆，来势迅猛的直接颁布并予以实施。而非民众之群力，抑或因公共利益、管理需要、突发事件等状态下制定的含有少量民意的行政决策，更应公开决策过程与说明理由，并且应增大程序规则的密度，使其更为严格，更为精细化。进言之，合理之差别对待需基本两点要求：不得有过度差别，并且差别对待的结果不能破坏制度之目的。

因而，该行政决策的所隐含福利却因覆盖面的有限，其正当性大打折扣，而使人叹惋。根据前文提及的平等对待的意旨，《方案》未惠及免费通行车辆之外的其他车辆，是不正当的。

在行政程序法的视域中，其所规范的行政决策应当是决策过程，即规范动态的行政决策活动过程的程序[36]。以此原则纵向观察行政主体近些年的行政决策活动，可以发现，2009年交通运输部与国家发展改革委制定实施的《关于进一步完善和落实鲜活农产品运输绿色通道政策的通知》（以下简称《通知》），明确规定对于影响较大的经营性收费公路企业，视情给予补偿[25]。

及时通报决策过程的进展以及公布其中成熟的信息。[35]而现行的法律规范的表述并不一致，大致有给予补偿、相应补偿、合理补偿、适当补偿等四种情形。

《凉山州行政程序规定》第83条。[35]石佑启：《征收、征用与私有财产权保护》，《法商研究》2004年第3期。吊诡的是，从表象而言，公路的收费行为一定程度上影响、妨碍、甚至阻却通行相关者的自由、财产权、人身安全等基本权利的达成。申言之，行政法学已有理论与我国现有行政法制度，已为证立其正当性存续进行了外部证成。

行政自我拘束原则的内容和意义在于行政行为或行政决策应受先前合法之行政决定或者行政实务的约束。[16] 参见《山东省行政程序规定》第100条。

[27] 章剑生：《现代行政法基本原理》，法律出版社2008年版，第286页。《方案》的产生即为政府决定型的。

故此，《方案》具体内容的再次构设应把公众参与之义精细化，不得仅为流于形式的摆设之策。尽管如此，收费公路在市场经济的背景下，可以按照民商事规范的一般原则与规则进行活动。

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